Kesetiaan di atas keahlian: Masalah patronase dalam kebijakan luar negeri Prabowo

Penasihat memainkan peran penting dalam urusan luar negeri, membentuk keputusan yang akhirnya diambil oleh pemimpin. Tetapi hubungan antara seorang pemimpin dan penasihatnya jaranglah mudah. Hal ini dibentuk oleh kemampuan penasihat untuk menyelinapkan ego dan temperamen pemimpin, dan, sebaliknya, oleh disposisi psikologis pemimpin terhadap menerima nasihat.

Di Indonesia – di mana lembaga-lembaga tidak sekuat di demokrasi yang mapan dan tidak sepenuhnya lemah – dinamika ini menjadi sangat berkonsekuensi.

Tiga kasus terbaru mengilustrasikan konsekuensinya. Rencana kontroversial untuk memberikan akses bebas kepada Amerika Serikat ke wilayah udara Indonesia, keterlibatan Indonesia dalam inisiatif dewan perdamaian Trump, dan pernyataan bersama sebelumnya dengan Xi Jinping yang tampaknya mengakui kesepakatan di atas klaim Laut China Selatan yang tumpang tindih.

Setiap dari ini memicu reaksi keras di dalam negeri, memaksa presiden untuk menggunakan modal politiknya untuk mengelola dampak di dalam negeri daripada memajukan agendanya di luar negeri.

Dua faktor yang telah menempatkan kebijakan luar negeri Indonesia pada posisi yang tidak nyaman: ketidakpercayaan mendalam presiden terhadap pendirian kebijakan luar negeri, dan ketidakmampuan atau ketidakmauan untuk memisahkan loyalitas dari keahlian dalam merangkai tim kebijakan luar negerinya. Memahami bagaimana dua faktor ini berinteraksi adalah tugas utama artikel ini.

Menteri Luar Negeri Loyalis

Di Indonesia, lulusan dari akademi militer membawa prestise yang besar.

Presiden sendiri adalah mantan jenderal yang lulus dari akademi pada tahun 1974. Sedikit perwira, jika ada, dengan sukarela meninggalkan karier militer yang menjanjikan, membuat lintasan Sugiono yang tidak biasa. Lulusan akademi tahun 2002, ia mengundurkan diri dari dinasnya sebagai letnan satu pada tahun 2008 untuk bergabung dengan Prabowo, yang baru saja kembali dari periode pengasingan di Yordania dan sedang menggagas Partai Gerindra.

Pemilihan Prabowo terhadap Sugiono sebagai menteri luar negeri menandai penunjukan pertama seorang diplomat non karier untuk pos itu sejak Presiden Abdurrahman Wahid memilih Alwi Shihab pada tahun 1999.

Selama dua dekade berikutnya, baik Susilo Bambang Yudhoyono (2004-2014) maupun Joko Widodo (2014-2024) mengandalkan diplomat karier untuk memimpin kementerian luar negeri. Meskipun gaya mereka berbeda – Yudhoyono lebih aktif dalam urusan luar negeri, Widodo lebih berorientasi domestik – tidak ada yang menghasilkan kontroversi kebijakan luar negeri dalam volume yang telah terakumulasi dalam dua tahun di bawah Presiden Prabowo.

Sugiono, menurut sebagian besar penilaian, cerdas dan mudah beradaptasi. Namun masalahnya terletak di tempat lain. Dia tidak memiliki modal politik independen – seluruh karirnya, dan, dalam banyak hal, seluruh kehidupan dewasanya, telah dibangun di bawah bayang-bayang Prabowo.

Inilah di mana kapasitas dorongan beliau berakhir. Dia tidak terkait dengan presiden sebagai seorang pemimpin yang keputusannya ada di sana untuk melengkapi dan, bila perlu, menantang. Dia terkait dengannya sebagai pelindung yang keputusannya ada di sana untuk disetujui dan dieksekusi.

Ini bukanlah masalah unik bagi Sugiono. Ini berlangsung di sebagian besar lingkaran dalam presiden – figur-figur yang mengikuti Prabowo dari tempat tinggalnya di Hambalang sepanjang jalan ke istana presidensial, yang berada di sisinya jauh sebelum ia terpilih, dan yang keberuntungan politiknya tetap sepenuhnya terikat padanya.

Di antara mereka adalah Teddy Indra Wijaya, Sekretaris Kabinet, dan Prasetyo Hadi, Sekretaris Negara, bersama dengan banyak lainnya. Yang menyatukan mereka bukanlah kompetensi – beberapa adalah individu yang mampu – melainkan ketergantungan total pada kedaulatan presiden.

Hasilnya adalah apa yang Irving Janis (yang meminjam dari George Orwell) sebut sebagai groupthink: kondisi di mana loyalitas mengharuskan setiap anggota untuk menghindari menaikkan isu-isu kontroversial. Di dalam lingkaran dalam ini, ketidaksetujuan membawa biaya pribadi sementara ketaatan membawa imbalan.

Dinamika ini dengan diam-diam telah merusak pemahaman presiden tentang kebijakan luar negeri dan politik global, menjauhkannya dari nasihat jujur yang paling dia butuhkan.

Ketidakpercayaan dengan Birokrat

Korps profesional Kementerian Luar Negeri adalah memori institusional negara.

Mereka memiliki pengetahuan yang terakumulasi tentang hubungan bilateral, kesadaran situasional tentang dinamika global yang berubah, dan, yang penting, pemahaman tentang bagaimana melakukan kebijakan luar negeri sesuai dengan doktrin non interference dan non alignment Indonesia.

Presiden Prabowo, bagaimanapun, tidak hanya tidak percaya pada pendirian ini – dia secara aktif mencurigainya. Salah satu keputusan awalnya adalah memangkas pengeluaran di berbagai kementerian, termasuk Kementerian Luar Negeri.

Konsekuensinya langsung dan praktis: kementerian sejak itu berjuang dengan kendala anggaran yang membatasi kemampuannya untuk mengirim pejabat ke pertemuan internasional dan menutup biaya perjalanan dasar – tepat pada saat Indonesia memiliki agenda kebijakan luar negeri yang ambisius yang membutuhkan keterlibatan diplomatik yang berkelanjutan.

Sumber daya penting, terutama karena diplomasi aktif tidak terbatas pada ruang rapat. Itu memerlukan tindak lanjut di tingkat kerja – kerja yang tenang dan tidak menyenangkan untuk mengelola keterlibatan sebelum dan setelah pertemuan, melacak komitmen, dan memastikan bahwa kesepakatan diterjemahkan menjadi langkah-langkah berikutnya yang konkret. Tanpa penempatan dan pendanaan yang memadai, mesin ini mogok.

Konsekuensi ketidakpercayaan ini meluas di luar anggaran. Ketika Presiden Prabowo melakukan perjalanan ke Washington pada November 2024 untuk pertemuannya dengan Presiden Biden, dia hanya membawa Menteri Luar Negeri dan Sekretaris Kabinet. Di sisi Amerika meja, ada lapisan-lapisan pejabat Departemen Luar Negeri, termasuk Duta Besar AS untuk Indonesia. Asimetri tersebut mencolok.

Pola yang serupa muncul dalam pertemuan terbarunya dengan Presiden Putin: sementara pihak Rusia menurunkan setidaknya dua belas pejabat, delegasi Indonesia terdiri dari hanya tiga – Sekretaris Kabinet, Menteri Luar Negeri, dan Menteri Energi – tanpa perwakilan dari Kedutaan Besar Indonesia di Moskow.

Dampak praktisnya signifikan. Dalam beberapa kasus yang dilaporkan di mana tidak ada diplomat profesional yang hadir di ruang rapat, tidak ada catatan pertemuan formal yang selanjutnya dibagikan dengan staf kerja.

Tanpa catatan apa yang dibahas atau disepakati, koordinasi gagal dan langkah-langkah tindak lanjut sulit untuk dieksekusi – meninggalkan kesepakatan memudar menjadi ambigu, atau yang lebih buruk, meninggalkan pelaksanaan untuk mendefinisikan dan mendorong langkah-langkah berikutnya sesuai aturan mereka sendiri.

Ini adalah persis apa yang tampaknya terjadi dengan permintaan Amerika Serikat yang kontroversial untuk akses bebas ke wilayah udara Indonesia. Permintaan tersebut awalnya disampaikan secara informal, namun tanpa koordinasi internal yang tepat di pihak Indonesia, prosesnya terhenti.

AS kemudian kembali dengan bingkai mereka sendiri tentang langkah-langkah berikutnya, efektif menetapkan syarat percakapan yang Indonesia tidak pernah benar-benar lakukan secara internal.